2024年9月6日，在第十三届中国罕见病高峰论坛开幕式上，《时不我待：中国罕见病立法研究报告》研究成果正式发布，该报告在国内第一次全面梳理和论证了中国罕见病立法工作的必要性和可行性、立法方向和意义、立法目标和路径，为罕见病患者的法律权益保障发声呐喊，同时结合国际经验和中国多年实践经验，希望给立法工作者、政策制定者和研究者提供一份翔实的案头资料，以加速推动罕见病立法工作的实现。
即日起，罕见病信息网将对该报告进行系统性连载，本篇章为连载八，敬请关注后续更新其余。
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当下，就是推动中国罕见病立法的最佳时机
时不我待：中国罕见病立法调研报告 | 连载二
时不我待：中国罕见病立法调研报告 | 连载三
时不我待：中国罕见病立法调研报告 | 连载四
时不我待：中国罕见病立法调研报告 | 连载五
韩国罕见病立法：患者保障与产业发展并重，本土企业迅速崛起
中国台湾地区罕见病立法：响应民情，重视患者保障
第三章立法为何一罕见病立法的内容与实质
上一章内容已充分表明，针对罕见病患者的迫切需求制定或修订法律，是世界各国社会发展 的必然选择。在深入了解了各地区立法历程，吸收和学习国际经验后，我们在此提出中国 《罕见病法案》应围绕的核心主题和要素，对各主题下法条设定的立法范围、设立原则和适 用类型进行了全面梳理，以期成为中国罕见病立法行动的重要参考和思路源泉。
我们认为，我国罕见病立法最核心的内容围绕以下四个方面：
一、罕见病与孤儿药认定是立法的基础内容
二、对罕见病患者诊疗与保障的系统性解决方案是立法的核心内容
三、对罕见病产业发展的全方位支持是立法的关键方向
四 、对罕见病患者各项社会权益的保障是立法的重要原则
第一节 罕见病与孤儿药认定是立法的基础内容
建立罕见病法律体系，首先需要明确“何为罕见病”,这就需要统一罕见病认定的标准和方式，这不仅有助于各方对齐罕见病的认知，定位出需要进行保护的罕见病患者及相关主体， 更是后续一系列罕见病相关的患者保障、产业推动等支持政策“于法有据”的基础。
我国目前尚没有针对罕见病的立法或定义。2016年，在第五届中国罕见病高峰论坛上，蔻德罕见病中心 (CORD) 特别发布了《中国罕见病参考名录》,在当时引起了整个行业广泛的讨 论，为国家的罕见病定义工作提供了一个重要发展方向。在这一民间努力的推动下，2018年 5月，国家卫生健康委员会、科学技术部、工业和信息化部、国家药品监督管理局、国家中医 药管理局五部门联合公布《第一批罕见病目录》,收录了121种罕见病。这是我国政府部门首 次以疾病目录的形式界定何为罕见病。2023年，卫健委等联合发布了《第二批罕见病目 录》,收录了86种罕见病，至此，我国由两批目录界定的罕见病共计207种。
历史上，民间团体多次尝试以发病率的阈值界定罕见病。2010年5月17日，中华医学会医学遗传学分会在上海举办的中国罕见病定义专家研讨会上，与会专家建议将中国的罕见病定义 为患病率小于1/500,000或新生儿发病率小于1/10,000的疾病。据此估算，中国罕见病患者 人数约为1,680万。2021年9月11日，民间发表的《中国罕见病定义研究报告2021》提出“新生儿发病率小于1/万、患病率小于1/万、患病人数小于14万的疾病”为罕见病。然而这些定义 都未能获得广泛共识。
然而，以患病率/发病率界定罕见病，在我国有诸多挑战，并不适合当下的国情：
首先，罕见病的界定，绝不仅仅是医学定义，而是社会定义，是为了制定政策向有需要 的群体倾斜资源，做“二次分配”服务的。罕见病，从全球来看，是指发病率很低、很少见的疾病，一般为慢性、严重的疾病，常常危及生命。罕见病并非特指某种疾病，而是 对一大类散落在各个疾病系统的罕见疾病的统称。罕见病本质上是一种社会定义，是一 个相对概念，在时间的维度里是可变的可被重新定义的社会认知。随着人类对疾病的研究逐渐深入，有些罕见病可能会成为常见病，每年也都有新的罕见病例被报道。所以， 在全球层面，并没有一个统一且被普遍接受的对罕见病的定义。并不是所有国家和地区 都选择使用患病率/发病率作为对罕见病的定义，各国家或地区的选择本质上是一种政治 价值选择。
其次，随着基因检测技术的发展和对精准医疗需求的与日俱增，人类疾病正不断被重新定义，罕见病的流行病学边界将越来越充满争议。按组织学分型的方法，将逐步让位于 按基因突变和靶点划分的方法。
在肿瘤领域，疾病的重新定义和“罕见病化”已经日益突 出。在传统组织学分型所定义的肺癌，在未来迭代越来越快的诊断技术下，会被重新分 拆定义为几十甚至上百种不同基因突变的肺癌，如ALK+ 肺癌、EGFR+ 肺癌、NTRK+ 肺 癌 、RET+ 肺癌等，这些分型的发病率都极低，都是不折不扣的“罕见病”,然而我们对罕见病的定义是否要接纳它们?尤其在肿瘤本身已在中国有特殊政策倾斜的情况下，是否要按照发病率再次将其纳入罕见病?
最后，在绝大部分罕见疾病上，我国都缺乏流行病学研究，因此围绕发病率/患病率的讨论极具挑战。
“目录制”在一段时期内，是我国推动罕见病事业的必然选择，具有其历史意义。同时，我们也看到，随着罕见病事业的不断往前，“目录制”也已开始呈现出它的诸多局限性：
首先，是尚未形成稳定可预期的动态更新机制。《第二批罕见病目录》时隔五年才发布，这漫长的五年已成为行业发展的瓶颈。
其次，目录的遴选标准严重依赖卫健委的临床视角，而忽略了罕见病的诸多社会影响因素。目前目录的核心筛选原则是疾病“可诊可治”,而全球来看，仅有不到10%的罕见病有明确治疗方案，也就意味着绝大多数疾病都不符合我国见病目录的标准。因此，两 批目录加起来共纳入207种疾病，相对于全球超过7,000多种罕见病来说，占比不足 3%,绝大多数全球公认的罕见病都被排除在了我国的目录之外。而对于研发创新来说， 恰恰是那些没有治疗方案的疾病才是蓝海，也是我国发展罕见病产业的机会所在。
最后，罕见病目录的遴选和评估标准是一种“后置性”的政策工具，难以起到“前置性”、 “前瞻性”地激励产业创新的作用，甚至局限了一些领域的发展。各部委目前都只能以目录作为决策依据，如药品监管层面，临床豁免政策、优先审评审批政策等，涉及罕见病的界定，目前都是参考《罕见病目录》,导致实际能获益的疾病领域和新药品种少之又少。
参考海外国家和地区，我们发现大部分地区已制定明确的罕见病定义标准，多数较为宽泛，并通常与“孤儿药”的界定组合设定，例如：
美国2002年通过《罕见病法案》将罕见病定义为在美国患病人数低于20万人，或者患病人数超过20万但预期其治疗药品销售额难以收回研发成本的疾病。据此估算，美国目前约有2,500~3,000万罕见病患者。此外，美国设立了“孤儿药认定”体系，简称ODD。
欧盟对罕见病的定义是患病率低于1/2,000的慢性、渐进性且危及生命的疾病。欧洲目前约有2,400万～3,600万罕见病患者，占欧盟25国总人口的6%～8%。此外，欧盟也设立 了“孤儿药认定”体系，简称OD。
日本对于罕见病的法律定义为在日本患病人数低于5万人，或患病率低于1/2,500的疾病。
韩国则根据其人口总量及国情，将罕见病定义为影响少于或等于2万人的疾病。依据这个定义，罕见病患病率占韩国总人口的比例约为3.8%。
我国台湾地区2000年通过《罕见疾病防治及药物法》将罕见疾病定义为盛行率在万分之 一以下，或经审定被纳入的疾病。
被中国研究者广泛引用的世界卫生组织 (WHO) 对罕见病的定义“患病人数占总人口的0.065%～0.1%之间的疾病或病变”事实上并不存在。 WHO尚未对罕见病做过官方定义。
我们认为，我国面临罕见病患者保障和产业发展的双重需求，我们需要通过立法同时界定罕见病及罕见病药物，并且在界定上“宜宽不宜紧”,应落脚于保护更多的患者和最大化激励产业发展。罕见病及孤儿药认定，不是对现有利益相关方的“总结式政策奖赏”,而应成为保护更多弱势群体，激励更多科研工作者、研究机构、企业等勇往直前，探索未知疾病领域，攻克难题， 实现创新的“引导激励型政策”。
在这一指导原则下，我们呼吁就以下内容形成法条，新设、纳入或修订相关法规：
1a：罕见病定义
以法律确立我国罕见病定义，参考海外罕见病及生物医药产业发达地区的做法，均普遍采用“宜宽不宜紧”的总原则，所以建议我国将罕见病定义为患病人数小于40万(参考： 美国定义为20万人，考虑到我国的人口基数是美国的4倍多，但罕见病诊疗和保障水平尚有差距，建议应低于美国标准)。
对罕见病的界定，除流行病学所划定的人数依据外，应设立“产业激励型”界定。将患病人数超过40万但预期其治疗药品销售额难以收回研发成本的疾病，也可申报并被界定为罕见病。此类界定应与“孤儿药认定”相结合，由国家药品监督管理局来审议评定，并向社会公示，接受社会监督。
1b：孤儿药认定制
由国家药品监督管理局制定孤儿药认定程序，将用于预防、诊断和治疗罕见病的药械疗 法定义为孤儿药(械)。考虑我国罕见病发展现状，建议将改良新药等都纳入孤儿药认定考量范围。定期向社会公布获得孤儿药认定的药械清单。
明确药物在获得孤儿药资格认定后，可以享受一系列从研发到市场准入的优惠政策，包括但不限于：7~10年的市场独占期、临床试验数据保护、注册申请费用减免、企业税收减免等。
由国家药品监督管理局设立“优先审评券”机制，对通过“孤儿药认定”并成功注册上市相关药械的企业或机构，发放“优先审评券”作为政策奖励，可用于此后其它产品的上市审评加速。
在国家药品监督管理局下设立孤儿药专门办公室，以统筹与罕见病和孤儿药相关的注册审评、研发支持活动。
在国家药品监督管理局下设立罕见病咨询委员会，每年遴选在罕见病领域有专业经验和公信力的代表参与罕见病、孤儿药相关的专家讨论会，应保证患者代表、患者组织代表在该咨询委员会的参与。咨询委员会的名单每年更新，并且向社会公示。
1c：罕见病患者注册登记制度
应立法支持建立并使用全国统一的罕见病患者注册登记系统，明确各级医疗机构登记上报的职责和义务。
法律应明确患者确诊注册工作遵循自愿、知情同意的原则，禁止任何形式的强制登记，确保患者个人信息的安全与隐私，禁止信息泄露、滥用及任何损害患者自身权益的应用。
罕见病患者注册登记数据，在确保患者个人信息的安全与隐私、知情同意的原则下，应开放分享给医疗机构、研究机构、医保机构和企业等。
企业在进行孤儿药相关的药品上市注册申报、医保药品谈判或目录申请时，必须提供相关的患者注册登记系统数据。无法获得数据的情况除外，并需要相关机构证明此情况。
可规定患者必须主动进行注册登记，才能获得与疾病相关的基本医疗保险报销，以及其它与该罕见病相关的公共福利。
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